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2020年第四季度，在統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展工作，扎實(shí)做好“六穩(wěn)”工作、全面落實(shí)“六保”任務(wù)的基礎(chǔ)上，中國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行穩(wěn)定恢復(fù)。我國的主要宏觀經(jīng)濟(jì)政策在不急轉(zhuǎn)彎的基調(diào)下，逐漸向常態(tài)化回歸，確保經(jīng)濟(jì)增長基礎(chǔ)“更加牢固”。2021年，在我國經(jīng)濟(jì)總體企穩(wěn)的大環(huán)境下，宏觀經(jīng)濟(jì)政策要保持連續(xù)性、穩(wěn)定性、可持續(xù)性，政策取向是實(shí)現(xiàn)擴(kuò)內(nèi)需、常態(tài)化、去杠桿、增收益四個基本要求。

　　宏觀經(jīng)濟(jì)形勢全面好轉(zhuǎn)　結(jié)構(gòu)性矛盾不容忽視

　　2020年第四季度，在疫情防控常態(tài)化措施的保障和支持下，盡管受到了部分散狀疫情的襲擾，但宏觀經(jīng)濟(jì)延續(xù)了第二季度以來的復(fù)蘇態(tài)勢，各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)繼續(xù)回升、回暖，季度經(jīng)濟(jì)增速達(dá)到6.5%，恢復(fù)到常態(tài)化水平。在經(jīng)濟(jì)回暖復(fù)蘇的背后，結(jié)構(gòu)性問題和矛盾依然存在，表現(xiàn)為企業(yè)利潤水平和資產(chǎn)溢價情況失衡，居民消費(fèi)和收入水平分布不匹配，儲蓄和消費(fèi)、投資的關(guān)系不協(xié)調(diào)，仍需要保持適當(dāng)?shù)恼咧С至Χ取?/p>

　　GDP增速逐季加快，就業(yè)拉升政策效應(yīng)明顯。2020年，我國GDP總量達(dá)到101.6萬億元，增速為2.3%。GDP邁上新臺階，首次跨過100萬億元關(guān)口，折合14.7萬億美元，約占全球經(jīng)濟(jì)總量的17%，全球第二經(jīng)濟(jì)大國地位進(jìn)一步穩(wěn)固。2020年，GDP增速逐季提高，到第四季度已超過2019年第四季度增速0.5個百分點(diǎn)，恢復(fù)到正常增長甚至略微偏快的水平。

　　在經(jīng)濟(jì)增長的同時，新增就業(yè)規(guī)模也快速擴(kuò)大。全年實(shí)現(xiàn)新增就業(yè)1186萬人，計劃指標(biāo)為900萬人，超過預(yù)計值31.8%。從GDP增速與新增就業(yè)人數(shù)的關(guān)系來看，1%的GDP增長帶動新增就業(yè)516萬人。建議2021年仍將新增就業(yè)規(guī)模定為1000萬左右較為合理，調(diào)查失業(yè)率仍設(shè)定為6%左右。

　　經(jīng)濟(jì)增長動力結(jié)構(gòu)較協(xié)調(diào)，消費(fèi)低速增長須全力化解。2020年，最終消費(fèi)規(guī)模占GDP的比重為54.3%左右，資本形成總額占GDP的43.1%，凈出口規(guī)模占GDP的2.6%，三駕馬車對GDP增長的貢獻(xiàn)率均為正值。受疫情沖擊和家庭資產(chǎn)負(fù)債表上升壓力影響，消費(fèi)增長總體乏力，全年社會消費(fèi)品零售總額39.2萬億元，同比下降3.9%。

　　產(chǎn)業(yè)發(fā)展綜合平衡，但高質(zhì)量生產(chǎn)微觀基礎(chǔ)仍待提升。2020年，我國三次產(chǎn)業(yè)都實(shí)現(xiàn)了正增長，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)平衡、協(xié)調(diào)的特點(diǎn)。同時，規(guī)模以上制造業(yè)（實(shí)體經(jīng)濟(jì)的典型代表）的增加值增速、固定資產(chǎn)投資增速和企業(yè)利潤總額的增速并不成比例，影響了對未來經(jīng)濟(jì)形勢的穩(wěn)定性判斷。

　　金融市場運(yùn)行平穩(wěn)，貨幣政策常態(tài)化須協(xié)調(diào)推進(jìn)。2020年，我國金融市場運(yùn)行總體平穩(wěn)。社會融資總額（增量）平均增速為36%，直接融資渠道均接近或超過該平均增速的水平。2020年納入社會融資總額統(tǒng)計的直接融資規(guī)模共計13.68萬億元，同比增長為5.27萬億元，平均增速為39%，超過社會融資總額（增量）的平均增速，占整體融資的比重為39%左右。我國金融市場和融資活動的各項(xiàng)指標(biāo)正在有序的改善中。

　　2020年，異常增長的貨幣乘數(shù)主要來自房地產(chǎn)市場。隨著對房地產(chǎn)貸款的渠道穿透和最大信貸比例限制的嚴(yán)格實(shí)施，我國貸款與存款之間的轉(zhuǎn)換速度將明顯放緩，從而導(dǎo)致貨幣乘數(shù)下滑。央行大概率會從第四季度起直至2022年保持基礎(chǔ)貨幣的適度擴(kuò)張，以適應(yīng)房地產(chǎn)調(diào)控對流動性的壓力，以及流動性收縮對其他資產(chǎn)價格的壓力。

　　財政形勢總體好于預(yù)期　多項(xiàng)問題須關(guān)注

　　2020年，全國一般公共預(yù)算收入182895億元，同比下降3.9%，較預(yù)算收入的180270億元增加2625億元。全國一般公共預(yù)算支出245588億元，同比增長2.8%，較預(yù)算支出的247850億元下降2262億元。全國財政的收支缺口為62693億元，較預(yù)算的收支缺口減少4887億元，財政運(yùn)行狀況總體好于預(yù)期。

　　中央財政收入增速低于地方，體制靜態(tài)調(diào)整難度大。2020年，中央一般公共預(yù)算收入82771億元，同比下降7.3%；地方一般公共預(yù)算本級收入100124億元，同比下降0.9%。中央財政收入增速明顯低于地方。從收入占比看，中央財政一般預(yù)算收入占國家財政一般預(yù)算收入的比重為45.26%，基本達(dá)到財政體制改革預(yù)期的目標(biāo)（中央財政收入∶地方財政收入）45∶55水平。在靜態(tài)狀態(tài)下，中央向地方進(jìn)一步下放收入的渠道和能力空間已受到極大壓縮。

　　非稅收入快速擴(kuò)張，財政收入質(zhì)量值得關(guān)注。2020年，我國非稅收入規(guī)模為28585億元，較2019年減少3805億元；非稅收入占一般公共預(yù)算收入的比重為15.63%，較2019年下降1.38個百分點(diǎn)。表面上看，我國2020年財政收入的質(zhì)量在改善，稅收收入占比也在明顯提高，實(shí)際上，財政收入的質(zhì)量仍值得關(guān)注。受到減稅降低規(guī)模達(dá)到2.3萬億元的影響，2019年通過增加國有企業(yè)上繳利潤及國有資源、資產(chǎn)收入等方式大幅提高了非稅收入的增速，屬于特殊情況下的應(yīng)急舉措，不應(yīng)作為常例。如果剔除2019年的異常數(shù)據(jù)，2020年的非稅收入占比明顯偏高，財政收入質(zhì)量總體下降。

　　年末集中支出仍較突出，跨年度預(yù)算平衡亟待實(shí)施。從2020年12月的數(shù)據(jù)看，無論是財政收入還是財政支出都保持了快速增長，但財政支出集中增長的情況更為顯著，形成了年終集中支出的局面。12月單月支出規(guī)模達(dá)到37742億元，2019年12月支出規(guī)模為32411億元；單月支出占全年支出的比重達(dá)到15.37%，2019年12月的單月支出占比為13.57%。2020年末，國庫政府存款余額為38682億元，較2019年末的32415億元高出6267億元。為防止資金濫用，保證結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金的效率和效果，亟須建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。

　　2021年財政政策的主要目標(biāo)

　　2021年，宏觀經(jīng)濟(jì)政策的基本落腳點(diǎn)集中在三個方面：一是應(yīng)對“我國經(jīng)濟(jì)恢復(fù)基礎(chǔ)尚不牢固”的風(fēng)險，采取針對性措施，穩(wěn)固經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的基礎(chǔ)；二是宏觀政策要“保持對經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的必要支持力度”，政策既不能收得過快、過緊，也不能超過2020年的政策力度；三是“提高風(fēng)險預(yù)見預(yù)判能力”，統(tǒng)籌好發(fā)展和安全的關(guān)系，確保宏觀調(diào)控政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

　　2021年，積極的財政政策“更可持續(xù)”主要表現(xiàn)在支出規(guī)模和政策力度。從支出規(guī)模上看，政策要兼顧穩(wěn)增長和防風(fēng)險，保持政府總體杠桿率基本穩(wěn)定，合理確定赤字率和地方政府專項(xiàng)債券規(guī)模，嚴(yán)厲管控新增隱性債務(wù)，適度加大再融資債券的規(guī)模，留出政策空間。同時，還必須保持政策的支出強(qiáng)度，以確保經(jīng)濟(jì)社會總需求的基本穩(wěn)定，提升企業(yè)家信心和平穩(wěn)資產(chǎn)價格，為下一步化解債務(wù)壓力準(zhǔn)備條件。此外，在收入增量放緩的情況下，要著力加大預(yù)算統(tǒng)籌力度，提升資金的整合能力，在符合法律法規(guī)的情況下，大力盤活存量資金，增強(qiáng)國家重大戰(zhàn)略任務(wù)財力保障能力。

　　財政政策“提質(zhì)增效”要求優(yōu)化結(jié)構(gòu)和加強(qiáng)管理。提質(zhì)的關(guān)鍵既包括財政收入質(zhì)量，也包括財政支出質(zhì)量，還包括債務(wù)資金的質(zhì)量；而增效的關(guān)鍵則是在抓好資產(chǎn)使用管理績效的同時，延伸到資金的實(shí)際使用支出績效，重視財政資金在合規(guī)性下的實(shí)際產(chǎn)出規(guī)模、效率和效益。提高財政收入質(zhì)量要求堅持嚴(yán)格依法依規(guī)組織收入，不允許出現(xiàn)涉企亂收費(fèi)、亂攤派，也不得出現(xiàn)亂罰款的行為，到期的政府性基金能取消的一律取消，不能取消的也要降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；提高財政支出質(zhì)量要求建立實(shí)施常態(tài)化的財政資金直達(dá)機(jī)制，提高財政支出效率，并落實(shí)好“黨政機(jī)關(guān)要堅持過緊日子”的要求，進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)；提高債務(wù)資金質(zhì)量要求全面加強(qiáng)債務(wù)資金的實(shí)施機(jī)制，著力在完善債務(wù)償還機(jī)制和專項(xiàng)債投資項(xiàng)目安排上下功夫，切實(shí)提升債務(wù)資金的效能和投資效益。在增效的目標(biāo)下，要著力推進(jìn)全面實(shí)施預(yù)算績效管理的各項(xiàng)工作，加快建立全方位全過程全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，切實(shí)做到花錢要問效、無效要問責(zé)。

　　除上述內(nèi)容外，還必須做好預(yù)算統(tǒng)籌平衡工作，將財政增量與存量、中央資金與地方財力、一次性資金與跨年度支出之間的關(guān)系處理好，累加政策效力，避免抵銷內(nèi)耗。

　　政策靶向：擴(kuò)內(nèi)需　常態(tài)化　去杠桿　增收益

　　基于2021年宏觀政策的主要目標(biāo)，建議2021年的財政稅收政策應(yīng)按照擴(kuò)內(nèi)需、常態(tài)化、去杠桿、增收益等四個政策取向進(jìn)行歸類整理，并按照系統(tǒng)管理的要求，形成合力。

　　首先，“擴(kuò)內(nèi)需”。“擴(kuò)內(nèi)需”的重點(diǎn)在于增加消費(fèi)、擴(kuò)大投資、穩(wěn)定就業(yè)、完善公共服務(wù)等方面。主要政策措施包括：

　　第一，促進(jìn)擴(kuò)大居民消費(fèi)的財政政策。要著力加大稅收、社保、轉(zhuǎn)移支付等調(diào)節(jié)力度，健全工資合理增長機(jī)制，著力提高低收入群體收入，擴(kuò)大中等收入群體；加大支持力度，補(bǔ)齊農(nóng)村流通短板，提升農(nóng)村地區(qū)的冷鏈、倉儲和集合運(yùn)輸水平。

　　第二，發(fā)揮政府投資撬動作用，激發(fā)民間投資活力，形成市場主導(dǎo)的投資內(nèi)生增長機(jī)制。用好中央基建投資、地方政府債券資金，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)用于補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)保、物資儲備、防災(zāi)減災(zāi)、民生保障等領(lǐng)域短板，推進(jìn)“兩新一重”等重大工程建設(shè)。

　　第三，支持落實(shí)就業(yè)優(yōu)先政策。要著力統(tǒng)籌用好就業(yè)補(bǔ)助資金、職業(yè)技能提升行動資金、工業(yè)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項(xiàng)獎補(bǔ)資金、失業(yè)保險基金等，加大對重點(diǎn)群體就業(yè)的幫扶，推動穩(wěn)住就業(yè)基本盤。

　　第四，完善公共服務(wù)提供機(jī)制。要著力推動建立民生支出清單管理制度，會同相關(guān)行業(yè)主管部門，對本地區(qū)出臺的各領(lǐng)域民生政策進(jìn)行梳理，逐步建立本地區(qū)民生支出清單，提高民生支出管理的規(guī)范性和透明度。

　　第五，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度和推進(jìn)“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化。支持實(shí)施城市更新行動，推動城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造和住房租賃市場發(fā)展；切實(shí)降低租賃住房稅費(fèi)負(fù)擔(dān)；用好中央財政農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎勵資金，保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)需求。

　　其次，“常態(tài)化”。“常態(tài)化”主要包括兩個方面：

　　第一，推動財政體制改革盡快步入常態(tài)化建設(shè)的軌道。受疫情沖擊影響，地方財政運(yùn)行出現(xiàn)困難和壓力，財政體制改革的主線向補(bǔ)充地方政府財力、維護(hù)地方“三保”能力等偏移。2021年財政體制改革的重點(diǎn)包括：一是推進(jìn)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、養(yǎng)老保險等領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革；二是積極推動省以下財政體制改革，依法規(guī)范財政體制，保障基層政府的合法利益；三是深化預(yù)算管理制度改革，制定進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見，大力推進(jìn)財政支出標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)；四是加快推進(jìn)政府采購制度改革，結(jié)合事業(yè)單位改革、優(yōu)化公共服務(wù)提供和適度增加公共消費(fèi)支出的要求，加強(qiáng)和規(guī)范政府購買服務(wù)。

　　第二，完善國有資產(chǎn)管理體制機(jī)制，維護(hù)政府與國有企業(yè)、資產(chǎn)間的關(guān)系常態(tài)化。受到2019年大規(guī)模減稅降費(fèi)和2020年疫情沖擊的影響，財政總體加大了對國有企業(yè)經(jīng)營收益的籌集力度，并調(diào)入一般公共預(yù)算，形成了非稅收入增長的重要來源。2021年的財政政策要著力推進(jìn)國有資產(chǎn)管理改革，形成以管資本為主來加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管的體制機(jī)制，主要的財政政策措施包括：一是以完善國有資本管理為抓手，重點(diǎn)推進(jìn)國有資本投資公司、運(yùn)營公司的組建和運(yùn)營工作，調(diào)整優(yōu)化國有資本分布結(jié)構(gòu)和領(lǐng)域；二是扎實(shí)落實(shí)國企改革三年行動的支持工作，財政既要支持相關(guān)行業(yè)主動打破國企壟斷，支持混合所有制企業(yè)發(fā)展，又要做好國有企業(yè)“主輔分離”的支撐工作；三是健全國有金融資本授權(quán)經(jīng)營體制和激勵約束機(jī)制，推動國有重點(diǎn)金融機(jī)構(gòu)改革，建立專項(xiàng)債資金補(bǔ)充和投資商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)股權(quán)的常態(tài)化機(jī)制，形成有進(jìn)有退的良性機(jī)制。

　　再次，“去杠桿”。“十四五”時期，財政政策要全面加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，落實(shí)好地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險化解工作。主要政策措施包括：

　　第一，厘清地方政府隱性債務(wù)的屬性與范圍。根據(jù)2017年的中發(fā)27號文和2018年國發(fā)40號文的內(nèi)容，將符合政府隱性債務(wù)要求的相關(guān)債務(wù)予以確認(rèn)、認(rèn)定，只有在認(rèn)定范圍內(nèi)的債務(wù)才能被認(rèn)為是隱性債務(wù)，納入轉(zhuǎn)化和化解的范圍。地方政府融資平臺公司在2015年1月1日以后的新發(fā)債務(wù)，只能被認(rèn)定為企業(yè)債，不能被認(rèn)定為地方政府的隱性債務(wù)。

　　第二，嚴(yán)控地方政府新增加的隱性債務(wù)。對于2017年底以來地方政府因擔(dān)保、承諾、回購條款、明股實(shí)債等新增加的隱性債務(wù)一律不予以納入化解的范圍，并推動納入相關(guān)政府領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任考核和離任審計。

　　第三，采取有效措施化解地方政府隱性債務(wù)。化解的主要方法是：一是認(rèn)真分析和評估債務(wù)資金投資資產(chǎn)處置的可能性和市場價格水平，選擇可行性強(qiáng)、市場價格高且產(chǎn)權(quán)清晰的資產(chǎn)予以出售；二是與債權(quán)人協(xié)商一致，在有效維護(hù)債權(quán)人利益的前提下，實(shí)施“債轉(zhuǎn)股”；三是對政府持有的部分資產(chǎn)、資源進(jìn)行處置，并將收入納入隱性債務(wù)化解的專項(xiàng)范圍，以國有資產(chǎn)、資源的處置收入償付部分到期的隱性債務(wù)；四是動用地方政府一般公共預(yù)算資金，對到期的地方政府隱性債務(wù)進(jìn)行實(shí)際償還，以減少債務(wù)本金，降低利息負(fù)擔(dān)；五是準(zhǔn)予發(fā)行一定規(guī)模的再融資債券，對隱性債務(wù)進(jìn)行置換，并通過表內(nèi)負(fù)債降低原隱性債務(wù)的利息負(fù)擔(dān)。

　　第四，大力推進(jìn)PPP、政府投資基金等股權(quán)融資方式，發(fā)揮專項(xiàng)債券在投資方式上的靈活性，形成股債結(jié)合、劣后+優(yōu)先、資本金+再融資撬動等多種投融資方式。

　　最后，“增收益”。“增收益”是鞏固經(jīng)濟(jì)增長基礎(chǔ)，形成新發(fā)展格局的治本之策。主要政策措施包括：

　　第一，加大稅收制度改革，持續(xù)推進(jìn)減稅降費(fèi)。綜合考慮財政承受能力和實(shí)施助企紓困政策需要，要保持一定的減稅降費(fèi)力度，保持政策的連續(xù)性；健全地方稅體系，推進(jìn)消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移改革，并下劃給地方；通過稅收立法授權(quán)，適當(dāng)擴(kuò)大省級稅收管理權(quán)限；研究適時完善綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制度；積極推進(jìn)增值稅、消費(fèi)稅等稅收立法；各地要加大各類違規(guī)涉企收費(fèi)整治力度，堅決防止弱化減稅降費(fèi)政策紅利。

　　第二，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理。嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算法及其實(shí)施條例，依法依規(guī)組織收入、安排支出。強(qiáng)化預(yù)算對執(zhí)行的控制，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控，嚴(yán)禁超預(yù)算、無預(yù)算支出。進(jìn)一步加強(qiáng)地方財政暫付款管理，避免暫付款成為以撥代支、拖欠工程款項(xiàng)和代償債務(wù)的渠道。加快預(yù)算管理一體化建設(shè)，各地要盡快完成系統(tǒng)建設(shè)，與財政部全國預(yù)算管理匯總系統(tǒng)對接，中央一體化系統(tǒng)建設(shè)要抓緊研究推進(jìn)。

　　第三，堅持把科技作為財政支出重點(diǎn)領(lǐng)域。強(qiáng)化國家戰(zhàn)略科技力量，支持國家實(shí)驗(yàn)室建設(shè)、重組國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室體系，加大對高水平創(chuàng)新人才及團(tuán)隊(duì)、科研機(jī)構(gòu)穩(wěn)定支持力度；健全鼓勵支持基礎(chǔ)研究、原始創(chuàng)新的體制機(jī)制；支持企業(yè)參與國家重大科技創(chuàng)新戰(zhàn)略，發(fā)揮企業(yè)家在創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展中的探索者、組織者、引領(lǐng)者作用。

　　第四，進(jìn)一步完善并抓好直達(dá)機(jī)制落實(shí)。按照“擴(kuò)大范圍、完善機(jī)制、嚴(yán)格監(jiān)管、強(qiáng)化支撐”的原則，在保持中央和地方財政關(guān)系基本不變的前提下，擴(kuò)大中央財政直達(dá)資金范圍，將直接用于基層財力保障的一般性轉(zhuǎn)移支付、年初可直接分配的中央對地方共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付、具備條件的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付納入直達(dá)范圍，基本實(shí)現(xiàn)中央財政民生補(bǔ)助資金全覆蓋。同時，提高直達(dá)資金管理水平，完善監(jiān)控系統(tǒng)，確保資金安全，不斷完善管理體制和運(yùn)行模式，增強(qiáng)直達(dá)機(jī)制政策效果。